Первоочередное право инвалидов на получение земли
Частью четырнадцатой статьи 17 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 181-ФЗ) и Правилами предоставления льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июля 1996 года № 901 (далее – Правила) предусмотрено право инвалидов на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства.
Данной статьей закона и Правилами не установлено условий реализации первоочередного права на получение земельного участка. Однако практикой выработан ряд ограничений, о которых следует помнить при возникновении желания воспользоваться своими правами.
1. Во-первых, это ограничение, связанное с платностью земли. По общему правилу, согласно пункту 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно только в случаях, предусмотренных кодексом (для многодетных семей), федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Для инвалидов такое право не предусмотрено.
2. Вторым и гораздо более существенным является ограничение, связанное с нуждаемостью инвалида в получении жилого помещения.
По общему правилу, предоставление земельных участков не обусловливается наличием или отсутствием права на получение жилого помещения по договору социального найма. В случае же если мы говорим о реализации первоочередного права, предусмотренного статьей 17 Федерального закона № 181-ФЗ, то такое условие, по мнению Верховного Суда Российской Федерации, существует, а инвалид, не состоящий в органе местного самоуправления на учете в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий, не обладает указанным правом на первоочередное получение земельного участка.
3. Обоснование, предлагаемое Верховным Судом, довольно необычно, поэтому хотелось бы поподробнее рассказать об этом. Одним из поводов к этому стало недавнее новое подтверждение позиции суда, выраженное в определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 4 февраля 2014 года по делу № 91-КГ13-7.
Итак, первая особенность позиции суда состоит в том, что ограничительное толкование нормы о предоставлении земли суд основывает не на нормах и принципах земельного законодательства, и не на содержании норм законодательства о социальной защите инвалидов, а на наименовании статьи 17 Федерального закона.
По мнению суда, название статьи («Обеспечение инвалидов жилой площадью») влечет ограничение прав инвалидов на реализацию предусмотренных статьей гарантий. В случае, если бы такая позиция суда подкреплялась самими нормами статьи, наверняка не было бы никаких вопросов. Однако статья сконструирована таким образом, что отсутствуют основания говорить о ее единой концепции, что многие годы подтверждалось и судебной практикой.
4. Особенно самостоятельными выглядят две последние части статьи 17: тринадцатая часть, посвященная льготе по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, и четырнадцатая часть о первоочередном праве на получение земельного участка.
Никогда на практике инвалидам не отказывалось в предоставлении льгот по оплате жилого помещения и коммунальных услуг на том основании, что эта льгота содержится в статье под названием «Обеспечение инвалидов жилой площадью» и в статье, которая содержит нормы об обеспечении инвалидов жильем. В связи с этим распространение данного подхода на первоочередное предоставление земли первоначально показалось довольно странным.
5. Суд делает вывод о том, что первоочередное обеспечение земельными участками инвалидов и семей, имеющих в своем составе инвалидов, для индивидуального жилищного строительства является мерой социальной поддержки, направленной не на всех инвалидов и семей, имеющих в своем составе инвалидов, а на тех относящихся к этой категории лиц, которые нуждаются в получении такой социальной поддержки как дополнительной гарантии реализации их жилищных прав, то есть на инвалидов и семей, имеющих в своем составе инвалидов, состоящих на жилищном учете или имеющих основания для постановки на жилищный учет. По мнению суда, данный подход соответствует принципу справедливости как соразмерности предоставления прав субъектам правоотношений.
Обращаем внимание, что в данном случае Верховный Суд ссылается только на предоставление земли для индивидуального жилищного строительства. Суд никак не оценивает остальное содержание нормы части четырнадцатой, которой предусмотрено также предоставление земли для ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства. Вполне возможно, что при обращении за этими участками суд будет иначе подходить к системному анализу нормы.
6. В определении коллегии не дается подробного обоснования того, каким образом, жилищные условия инвалида могут улучшиться в том случае, если ему предоставили участок для индивидуального жилищного строительства. В то же время нам кажется, что ответ на данный вопрос был бы очень полезен для понимания позиции суда.
По общему правилу, земельный участок для индивидуального жилищного строительства в силу отдельных норм земельного законодательства должен представлять собой не просто территорию определенной площади, но и наличие минимальной инженерной инфраструктуры. Проблема в том, что законодательством до конца не определена степень этой обеспеченности, сроки и источник финансирования. Поэтому данное преимущество далеко не всегда выражается в наличии инженерных сетей, сооружение которых инвалид не должен оплачивать за собственный счет.
Даже в том случае если к участку подведены необходимые инженерные сети, возникает вопрос о том, насколько равнозначно предоставление такой земли и предоставление жилого помещения. Тем не менее, частично законодательством ставится знак равенства. Это следует из пункта 5 части 1 статьи 56 Жилищного кодекса Российской Федерации, согласно которому граждане снимаются с учета в качестве нуждающихся в получении жилого помещения по договору социального найма в случае предоставления им в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления земельного участка для строительства жилого дома (за исключением граждан, имеющих трех и более детей). Получается, что абсолютно не имеет никакого значения, сможет ли инвалид построить дом на этом участке.
Знак равенства между первоочередным предоставлением земли и улучшением жилищных условий еще больше вызывает вопросы если мы вспомним, что в данном случае речь не идет о бесплатном предоставлении земли в собственность. Единственным упрощением для инвалидов является только то, что они не должны будут участвовать в торгах, наравне с иными участниками. При этом такая первоочередность не дает никакой гарантии того, что фактическая цена участка будет меньше чем та, которая будет установлена в результате торгов.
В итоге, для первоочередного получения земельного участка инвалид должен сначала быть признан малоимущим, затем – быть поставлен на учет в качестве нуждающегося в предоставлении жилого помещения по договору социального найма, после этого встать в очередь за первоочередным получением земли; купить этот участок или взять его в аренду по обычной арендной ставке. После всего этого инвалид должен быть автоматически снят с учета в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий.
